Afvalzorg NV is voornemens de afvalstort aan de Zeeasterwerg in Lelystad na afronding van de huidige vergunningsperiode nog 15 jaar open te houden. Op 25 juni 2024 presenteerde Afvalzorg NV de uitkomsten van het participatietraject dat naar aanleiding hiervan is gehouden in de Commissie Ruimte, Beheer, Energie en Duurzaamheid. Bij deze en eerdere gelegenheden is aangegeven dat de provincie Flevoland het bevoegd gezag is voor vergunningverlening t.a.v. de milieuaspecten, maar dat de gemeenteraad van Lelystad een beslissende stem heeft t.a.v. de benodigde bestemmingsplanwijziging, die ophoging van de huidige afvalstort mogelijk zou moeten maken. In het Raadsakkoord is vastgelegd dat de gemeente geen medewerking zal verlenen aan een dergelijke uitbreiding.
Afvalzorg heeft op 9 december 2024 de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) voor de ophoging van stortlocatie Zeeasterweg ingediend bij de Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek (OFGV). Op grond van dit document lijkt de provincie Flevoland bevoegd gezag te zijn voor de volledige procedure, en heeft het college van Burgemeesters en Wethouders van de gemeente Lelystad bindend adviesrecht. In formele zin heeft de gemeenteraad daarmee kennelijk geen rol bij de beoordeling van de aanstaande vergunningsaanvraag. De NRD vermeldt hierover het volgende, op basis van juridisch advies van Stibbe:
Voor de uitbreiding [zijn] twee vergunningen nodig:
I. een omgevingsvergunning voor het verrichten van een milieubelastende activiteit (in dit geval een uitbreiding van de bestaande milieubelastende activiteit; artikel 3.85 lid 1 Bal); en
II. een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan (Bopa).
Op grond van de Omgevingswet is GS van Flevoland voor beide vergunningaanvragen het bevoegd gezag.
Omdat dit af lijkt te wijken van het eerder geschetste proces en de Raad in positie wil zijn om geen medewerking te verlenen aan de vergunningsaanvraag hebben indieners de volgende schriftelijke vragen aan het college:
1) Hoe ziet het volledige besluitvormingsproces voor de verwachte vergunningsaanvraag en de vrijwillige MER-procedure er nu daadwerkelijk uit, en op grond van welke wetsartikelen is dit het geval?
2) Welke bestuurslaag is bevoegd gezag voor elke stap in dit proces, en wat is daarvoor de juridische basis? Graag zien wij per processtap een heldere verwijzing naar het desbetreffende wetsartikel. Mocht de wetstekst geen volledige helderheid geven over de rol van het college van B&W of de gemeenteraad, dan vernemen wij graag hoe het college de bewuste wetsartikelen interpreteert, en waarom.
3) Bij welke stappen in het proces is de Raad van Lelystad in positie als democratisch gelegitimeerd bestuur? Hoe en op welke momenten kan de Raad in dit proces invloed uitoefenen en mee beslissen over de uitkomsten?
4) Hoe betrekt het college de Raad bij het uitbrengen van een bindend advies n.a.v. de verwachte vergunningsaanvraag?
5) Kan het college van Gedeputeerde Staten het uit te brengen bindend advies van het college van B&W van Lelystad naast zich neerleggen? Zo ja, in welke situaties en in welke vorm?
6) Hoe wil het college omwonenden en andere belanghebbenden bij de afweging betrekken als het college wordt gevraagd om een bindend advies?
Antwoord
1 Hoe ziet het volledige besluitvormingsproces voor de verwachte vergunningsaanvraag en de vrijwillige MER-procedure er nu daadwerkelijk uit, en op grond van welke wetsartikelen is dit het geval?
Voor het uitbreiden van de stortplaats moet Afvalzorg bij Gedeputeerde Staten (GS) een omgevingsvergunning aanvragen voor twee activiteiten: het uitbreiden een milieubelastende activiteit (MBA) en een zogeheten buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa). In verband met de vergunningverlening voor de uitbreiding van de stortplaats hebben GS, het college B&W en de raad de volgende bevoegdheden:
Mer procedure
• Voor het project van Afvalzorg geldt een mer-beoordelingsplicht op basis van bijlage V van het Omgevingsbesluit (dus geen directe mer-plicht).
• Bij een project-mer-beoordeling is het vaak niet noodzakelijk om diepgaand onderzoek uit te voeren. Met relatief weinig onderzoek kan een uitspraak worden gedaan over wel/geen aanzienlijke milieueffecten van een project.
• Afvalzorg heeft er voor gekozen om de mer-beoordeling over te slaan en direct (vrijwillig) te kiezen voor een volledige mer-procedure, inclusief de gebruikelijke stappen.
• Het bevoegd gezag met betrekking tot de mer-procedure is hetzelfde bevoegd gezag dat het besluit neemt over de MBA, in dit geval GS van de provincie Flevoland.
MBA
• GS is bevoegd gezag voor de aanvraag omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de stortplaats, de milieubelastende activiteit (MBA).
• Het college van B&W kan een zienswijze indienen met betrekking tot de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de MBA, de uitbreiding van de stortplaats.
• De raad heeft hier geen rol.
Bopa
• GS is bevoegd gezag voor de aanvraag omgevingsvergunning voor de Bopa.
• Het college B&W heeft instemmingsrecht met betrekking tot de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de Bopa bestaande uit de uitbreiding van de stortplaats.
• De gemeenteraad heeft een bindend adviesrecht met betrekking tot die instemming
2 Welke bestuurslaag is bevoegd gezag voor elke stap in dit proces, en wat is daarvoor de juridische basis? Graag zien wij per processtap een heldere verwijzing naar het desbetreffende wetsartikel. Mocht de wetstekst geen volledige helderheid geven over de rol van het college van B&W of de gemeenteraad, dan vernemen wij graag hoe het college de bewuste wetsartikelen interpreteert, en waarom.
De stappen in de verschillende procedure van deze ontwikkeling staan hierboven beschreven. Deze procedures hebben hun grondslag in de volgende wetsartikelen:
Mer procedure –Omgevingswet afdeling 16.4, Omgevingsbesluit H11, Besluit MER
MBA – Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
Bopa – Omgevingswet Bijlage bij art. 1.1 A Begrippen, Bal
Wettelijk advies gemeenteraad – Omgevingsbesluit art. 4.21
De juridische grondslag voor de BOPA is de vergunningplicht in artikel 5.1 lid 1 onder a Omgevingswet. Daar wordt bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In de begripsbepalingen van de Omgevingswet staat wat een omgevingsplanactiviteit is en daar valt ook de BOPA onder.
Met het raadsbesluit van juni 2022 (RB 14 juni 2022, nr 18) heeft de raad een aantal gevallen
aangewezen, waarvoor zij adviseur bij een BOPA wil zijn.
3 Bij welke stappen in het proces is de Raad van Lelystad in positie als democratisch gelegitimeerd bestuur? Hoe en op welke momenten kan de Raad in dit proces invloed uitoefenen en mee beslissen over de uitkomsten?
Wanneer het college van B&W de Raad om een bindend adviesrecht vraagt voor het vaststellen van de formele aanvraag in de vorm van een Buitenplanse omgevingsvergunning (Bopa). Bindend advies houdt in dat het college overeenkomstig dat advies moet besluiten.
4 Hoe betrekt het college de Raad bij het uitbrengen van een bindend advies n.a.v. de verwachte vergunningsaanvraag?
De Gemeenteraad heeft een bindend adviesrecht bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) bestaande uit de uitbreiding van de stortplaats; het college van B&W heeft instemmingsrecht. De gemeenteraad dient een ‘bindend advies’ aan het college te geven. Het college geeft daarna aan GS al dan niet een ‘instemming’.
5 Kan het college van Gedeputeerde Staten het uit te brengen bindend advies van het college van B&W van Lelystad naast zich neerleggen? Zo ja, in welke situaties en in welke vorm?
GS dient het ‘advies met instemming’ van College van B&W over te nemen. Afwijken van de instemming kan Gedeputeerde Staten alleen doen als er sprake is van een provinciaal belang. De provincie verwoordt het als volgt: “Vooralsnog is het enige relevante provinciale belang dat nu gezien de landschappelijke inpassing, waarbij getoetst zal worden of de ontwikkeling een versterking van de ruimtelijke kwaliteit is. Wij gaan er vooralsnog van uit dat de gemeente dit belang op een goede wijze meeneemt in haar advies, zodat het niet noodzakelijk zal zijn om als provincie van het advies van de gemeente af te wijken.”
6 Hoe wil het college omwonenden en andere belanghebbenden bij de afweging betrekken als het college wordt gevraagd om een bindend advies?
Onder de Omgevingswet is bij een Bopa de initiatiefnemer verantwoordelijk voor de participatie in de procedure, conform de huidige werkwijze van de gemeente. Hij moet bij het aanvragen van een omgevingsvergunning aangeven of hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten hiervan zijn. Het verslag wordt als onderdeel van de aanvraag aan de raad voorgelegd bij besluitvorming.